收回頻率之機制


#1

對於使用無效率之頻率,採更新設備、調整頻率及經由補償、誘因拍賣等機制以收回頻率之機制,是否足夠?


#2

請問:
這適用於以何種方式取得之頻率?是否頻譜供應計畫上所列的頻率均屬之?

使用無效率的頻率的認定標準為何?是自始到終未使用?低度使用?還頻譜有部分閒置?

第28條第1項規定從拍賣或招標方式核配頻率所得提撥一定比例至通訊傳播監督基金用於第3項之補償,補償對象是否僅限於因拍賣或招標方式取得頻譜的使用者?透過評審制或其他方式取得的不適用?
所謂的「一定比例」是多少?是固定還是浮動?


#3

對於無效率之頻率定義,補償對象,以及比例的具體規劃,請 @NCC 撥冗回應。


#4
  1. 依據第20條及28條規定,為整體通訊傳播發展之需要,符合公眾利益,滿足市場需求,於執行頻率供應計畫時,得採補償或誘因拍賣機制,以加速回收頻率時程,促進頻率有效利用。
  2. 對於不同頻段、不同用途使用之頻率,應有不同之頻率使用效率之認定標準。此外,目前國際頻率管理發展趨勢,對於一些特殊或必要的專用無線通信,亦可採用頻率共享的方式,以提升整體頻率使用效率。
  3. 第28條第1巷規定的「一定比例」屬浮動性質,係由行政院核定。

#5

如果是政府免費核發的頻率,被指配人無效率的使用,政府將之收回,卻要補償使用人,並不合理。
因此,免費取得的頻率,如因無效率使用被政府收回,不應補償。


#6

同意John提到收回免費核發的頻率不應補償的意見。
經拍賣取得的頻譜,業者會以最大效益使用,畢竟取得頻譜的成本實在很高(當然有些特殊情形不討論)。
免費核發的頻率因未符合有效率使用而被收回,就應檢討為何會有無效率使用的原因,以及思考如何促進更有效的利用的策略方法與步驟,而不是先思考該如何補償。
基於行政上合法行為造成之損失或損害才有補償,對於無償使用者的補償應有限制,起碼要符合徵收補償原則及共同要件(如因公權力所致、對財產或權利構成侵害且已達特別犧牲之程度、相對人或利害關係人有值得保護之利益、且須基於公益目的或必要性)。
無效率的使用本來就是不應該發生的狀況,如果是公部門,就表示無使用需求或者根本不需要使用這麼多,前者自無補償理由,後者如果是因為移頻或更換設備,應該從部會編列預算方式處理。


#7

有一問題不解:在匯流法架構下,頻率是公共財還是私有財。

在草案說明簡報第十頁寫到「無線頻率全民公有,公共利益使用為先」,「頻率為有限資源之公共財」,明確指出頻率是公共財。

但是第十一頁又寫到「經拍賣或公開招標方式取得之頻率,經核准得出租、出借或移轉給其他電信事業使用」。似乎經拍賣或公開招標方式取得之頻率,持有人就有支配權,形同私有財,可以出租、出售(移轉)給其他業者,獲取對價。

那會不會發生甲賣給乙,乙賣給丙,丙賣給丁,越賣越貴,如同炒房? 當然,簡報有說「出租、出售」要經主管機關核准。但若主管機關同意甲賣給乙,則又有什麼理由不同意乙賣給丙,讓乙住套房? 若真不同意,可能就有打不完的行政訴訟。不論如何,最後,頻率移轉的成本還是由消費者買單。

因此,如果大家認同「頻率為有限資源之公共財」,就不應同意持有人可以出租、出售(移轉)給其他業者,獲取對價。


#8

感謝提出實務問題,請 @NCC 回應「出租、出借或移轉」權利,如何處理「管制炒作」及「爭訟」這兩項疑慮。


#9

司法院釋字678號解釋理由書,明確說明頻率是屬於全體國民,無償取得或核配的頻率收回,還可以拿到補償,極度不合理。主管機關是以法律變項發錢給無效率業者,這應該是主管機關應該主動收回吧!


#10

未來採發頻率執照的方式,確實可以讓取得頻率的業者將頻率轉讓給他業者,在第25條也有明訂其方式。
但此制度設計與頻譜次級市場仍有區別,想來也是基於「無線頻率全民公有,公共利益使用為先」及「頻率為有限資源之公共財」之觀點。
但這樣是否會讓持有頻率者藉機囤積頻譜不使用待價而沽?美國拍賣700MHz的殷鑑不遠,雖然第29條第2項第廢止一部或全部核配回的機制,但這當中第一款與第三款存在的空窗期可能是6個月到數年,會不會反倒成市場「交易時間」?
如果第20條核配頻率及第29條廢止核配的目的是希望敦促業者積極建設並有效使用頻率,而非用來交易獲利,是否可思考在特定頻段增設一定期間交易閉鎖期的限制,讓業者必須進行網路建置或使用。
頻譜的價值應該不是僅彰顯在拍賣的金額,頻率有效使用所帶來經濟上跟非經濟上的價值(例如促進國家整體產業升級及國民權益),符合公共財或公共利益也是必要的。


#11

釋字678提到,無線電波頻率屬於全體國民之公共資源。諸難想像具有公共財性質的頻率,可以交由私人出租、出售,這和公共財的概念是否有衝突?是否可能違反大法官解釋的意旨?

若認為只是出租、出售頻率專用權,則屬全民共有之資源,淪為可供轉售獲利之標的,制度設計是否值得斟酌?
亦或是可以設計成,出租、出售僅得按標得之成本辦理,若業者因出租、出售頻譜獲有利潤,該利潤應歸全面所有。
否則公共財都可以出租、出售,甚至因此取得利潤,那和私有財的分界究竟為何?


#12
  1. 依據司法院釋字第678號解釋,「無線電頻率屬於全體國民之公共資源」,在電信基礎設施與資源管理法草案架構下,當主管機關將特定頻段以評審制、公開招標制、拍賣制核配時,概念上即賦予使用者對於該頻段的頻率使用權,為彈性運用頻率資源,參考美國、英國、澳洲等先進國家作法,藉由頻率使用權之出租、出借或移轉(以下簡稱頻率交易),讓頻率資源由最有能力者使用,以引進市場機制落實頻率資源有效使用。
  2. 實務上,頻率交易制度涉及頻率干擾、市場競爭狀況以及消費者權益…等諸多議題,故為促進頻率使用效益、維護市場公平競爭及保護消費者權益,經參考歐、美先進國家作法,特於電信基礎設施與資源管理法草案第二十五條中明定,主管機關對於頻率交易係採取事前審查制度,且審查時會一併考量受移轉人資格、頻率使用效率、頻率用途及履行義務、市場公平競爭等事項,可有效避免業者囤積或炒作頻譜的問題。

#13

爭執頻率為公有財或私有財,不能帶來實質的利益,就好比國有土地,政府可以出售產權,當然也可以只標售一定年限之地上權。頻譜的使用具有公益性,是因為其稀有性與獨占使用性,在現在的科技水準之下,同時同地如果有兩個使用者使用相同頻率,幾乎必然產生干擾而無法使用。

對於是否應以相當之金錢代價將頻率收回,答案當然是肯定的,補償與賠償在法釋義上的含蓋範籌疇不同,須謹慎小心。但是,從國際立法例如日本、美國等,都有對移頻者授與予相當金錢利益的實例;本人無法確定其法律屬性究為補償或賠償,但是移頻者可取得相當之償金是確定的。
至於對於無效率使用是否仍應補償或賠償,其範圍為何,則必須區分不同情況,但是有一個討論的前提是,何機關以何判準決定此為無效率使用?

案例一:亞太3G全省僅建2500-3000基地台,其他3G業者均蓋8000以上?是否亞太無效率使用頻率?事實是,亞太以800MHz提供服務,其頻段本來就是有利於大範圍涵蓋,因此2500站已足以提供與其他3G業者在2100MHz頻段之語音服務穩定度。

案例二:韓國今年要拍賣頻譜,包括700MHz、1800MHz、2100MHz、2600MHz,規定業者建設義務為10萬座基站,前四年須完成65%,韓國之國土面積約為台灣的3倍,那麼台灣各業者蓋不到30000座基站的都是無效率使用吧?距離4G第一次拍賣已經三年多,又有哪個業者敢說自己已經在一個頻段蓋了18000站?

因此,討論是不是有效率的使用根本就是假議題,因為放諸實務,不同的商業策略、國情,很難化為具體的標準,特別是有些頻譜的使用具有特殊的公益性,舉例來說,如果有個廣播電台特別服務新住民,但囿於人力財力一天僅能自主製作4小時之外語節目,其他時段則聯播其他電台的節目或收播不提供服務,那麼是否應該回收其頻率?

當政府釋出頻率之時,就等同是與取得頻率的人訂定一定使用期限的合約,以行動通信來說,就是15-17年的使用權,屆期政府拿回來重新釋出。以地面無線電視來說,就是9年的使用權,每9年政府就決定是不是再讓你用9年。當政府要提前將頻譜回收,以拍賣釋出的頻譜,政府應當返還未使用年限之標金,例如以150億取得15年使用權,提前7年回收,政府應返還70億元,若是以審議釋出的頻譜當然就沒有這個問題。此外,業者取得頻譜投入設備購置的成本,政府當然也需要予以補償,否則其不確定性,哪有人願意投資建設?

另外有關討論炒作、謀利的議題,在台灣還維持15-17年的頻譜使用期限前提下,不需要去擔憂這個議題,有頻譜不建設不提供服務,只是送錢給政府花。台灣不像英國或美國,頻譜一但標售其使用期限幾乎是無期限,縱使在美國,每次屆期換照時若無法提出證明其實質提供服務,FCC可將該頻率屆期收回。頻譜與土地又有些不同,頻譜若不投入相當資源,閒置幾乎無實益,土地空著蓋個停車場,幾乎都還可以有一定的收益率。至於轉賣謀利的問題,只要政府不限制頻譜移轉,本人認為買賣雙方既然可以達成協議,政府不需介入太多私人之間的商業交易,當然如果有壟斷的情況,那自當別論。


#14

1.土地法第10條規定中華民國領域內之土地,屬於中華民國人民全體,其經人民依法取得所有
權者,為私有土地。私有土地之所有權消滅者,為國有土地。
2依基礎法第17條第1項規定,無線電頻率為全體國民共享之資源,為確保無線電頻率之公平、有效率使用,並增進公共利益,無線電頻率應經主管機關核配,並發給頻率使用證明後,始得使用。取得的是頻率使用權,不是所有權,所以取得者對於頻率的使用也必須遵行主管機關之管理,
3.同時依21條規定取得頻率使用權者應檢具網路設置計畫及營運計畫向主管機關申請核發頻率使用證明。才能避免頻譜蟑螂,只拍不用,等著坐地起價


#15

人家花錢標來的頻譜當然具有一定財產價值,況且土地法第10條也說中華民國領域內之土地,屬於中華民國人民全體所有.但仍要尊重人家的財產權,況且為了使用頻率,業者大都投資大量金錢設置電臺,那能說回收就回收,


#16

頻率的收回除了無效率收回以外,還有屆期收回,後者當然不在補償的討論範圍。
但還有移頻,也就是第28條第2項的情形,也算是回收頻率,第28條第3項是規定改配要補償的。

審議制的頻段應該是指2G吧!2G執照屆期後延照的期限也將在明年到期,應該不需要考慮補償。
倒是3G在後年屆期後NCC可能需要考慮要不要延照或保留部分頻段延照,因為3G的用戶還有1600多萬,比起當時2G屆期的700多萬用戶多很多,如過來不及轉換到4G就只能斷訊了。畢竟目前能支援VOLTE的終端設備真的很少。


#17

我國目前是由政府透過審議﹐招標等方式,將頻率指配給最合適的人使用。

是否因為政府沒有能力將頻率指配給最合適的人,所以才需要「藉由頻率使用權之出租、出借或移轉(以下簡稱頻率交易)」,讓被政府錯誤指配的人,可秉持其珍惜國家稀有資源之熱誠,將其手中的頻率資源,讓給「最有能力者」使用?

大家真會相信頻率轉讓人在轉讓頻率時,是考量對方的「能力」而不是考量自身的「利益」嗎?

如果頻率轉讓人是為自身的「利益」而轉讓頻率時,那為什麼要讓國家珍貴資源成為「私人牟利工具」?

感謝NCC的回覆,但沒有說服我。


#18

我國3G、4G皆是先審議後招標,但其實審議的門檻很低,幾乎所有申請人最後都可以參與競標,然而最終是否得標還是在於財務面。

一般來說,審議制不適用於頻譜轉讓、交易機制,是要避免透過審議得到頻譜之人有不當暴利,因為審議制目的在於將頻譜授予給經評選程序最有能力創造最大經濟價值之人,但是因為取得成本極低,因此也有人認為審議制最後淪為作文比賽,反正政府不會關心你最後賺多少,因此參與者可以盡情吹牛也無妨。而若採取競標制,在一開始就要付一筆錢給政府,因此業者有必須回收成本的壓力,當然也更能反映出其實際經營能力。設想,吹牛比賽你可以說我未來15年收益是300億元,實際上多少則不是重點。若是競標,你可能得先拿出100億標頻譜,如果不是有把握回收這100億元成本,又豈敢喊到100億元的價碼?

頻率的轉讓猶如商品交易,賣方當然只關心價格,但是不關心能力,但是買方則會,為什麼兩個買方一個出30億、 一個出50億,在合理情況下,出高價者表示其有能力創造大於其成本之利潤,因此不該去歸責賣方。凡交易必有交易成本,轉賣者要加價賣,會來買的,如果不是有能力,誰會願意加價買,那不如直接去標就好了?

最後,如果國家釋出頻譜是為了「國庫」的利益而釋出頻譜,又為什麼允許頻譜成為國家牟利的工具,而非將其做最大利益之用?又或者如果你認為國家出售頻譜,高價者表示有能力,那麼又何必質疑頻譜的二次交易之正當性?

BTW,頻譜的二次交易在以全區執照中是極為少見的,這部分似乎有英國的報告已經指出,頻譜交易機制機本上是看得到吃不到,至於在美國會如此興盛則規因於他們大部分都是區域執照,大業者也有在小區域取得頻譜的壓力,所以會採取漸進式的併購或頻譜轉讓,擴大其頻譜的量。


#19

「受移轉人資格、頻率使用效率、頻率用途及履行義務、市場公平競爭」等審查事項,太多行政裁量空間,主管機關說了算。

若認為頻率交易需考量「受移轉人資格、頻率使用效率、頻率用途及履行義務、市場公平競爭」等複雜事項,就不該開放頻率交易。

若真要開放頻率交易,就應該讓頻率持有人自由交易。

不贊成名義上開放頻率交易,實質上卻由主管機關掌握頻率交易同意權,決定誰可以交易,誰不行交易。如此,會有無窮爭議。


#20

我也不贊成政府拍賣頻率牟利。

不過,政府拍賣頻率牟利,其利益是歸屬全民所有;但私人轉售頻率牟利,其利益是歸屬少數人所有,兩者差異極大。

頻率是屬於全民的公共資源。如果頻率轉讓可以創造利潤,我們希望這些利潤是歸屬全民,還是私人?